Продолжим тему, начатую в 1-й части здесь.
Что движет коррупцию
В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.
Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокая возможность влиять на деятельность различных фирм и граждан. Особенно коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами.
Институциональные причины более разнообразны: слабая кадровая политика государства и высокий уровень закрытости в работе его ведомств; отсутствие прозрачности в системе законотворчества и двусмысленные законы; несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы контроля; отсутствие сформированных механизмов взаимодействия институтов власти; неразвитость конкуренции; громоздкая система отчетности в управленческих структурах.
Социально-культурными причинами коррупции являются зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; деморализация общества; недостаточная информированность, незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; общественная пассивность в отношении коррупции и своеволия «власть имущих»; недостаточная организованность граждан.
Горячие точки
Хотя коррупция может появиться где угодно, но все же она наиболее распространена в нескольких наиболее горячих точках. МВФ в своем анализе выделяет следующие:
- Использование природных ресурсов, особенно добыча нефти, газа и других полезных ископаемых, является сильным стимулом для дачи взяток или даже «скупки государства», когда на государственную политику и законы влияют коррупционные методы, обеспечивающие контроль над природными богатствами страны.
- Государственные предприятия, где руководство, с одной стороны, может быть подвержено ненадлежащему влиянию со стороны высших государственных чиновников и выборных должностных лиц, а с другой, имеет широкие возможности для злоупотреблений своим служебным положением.
- Государственные закупки товаров и услуг, особенно связанные с государственными инвестициями, поскольку крупные проекты часто имеют уникальные особенности, которые затрудняют сравнение затрат и облегчают сокрытие взяток и завышение расценок.
Теория принципал—агент
Чтобы понять эти причины глубже и ответить на вопросы почему коррупция существует и как с ней бороться, нам нужно посмотреть на нее с концептуальной точки зрения. В политологии и экономике для этого используют теорию принципала—агента (principal-agent). Она исходит из того, что при выполнение многих действий приходится делегировать полномочия по принятию решений от принципала к агенту. В общественном секторе необходимость этого выражается в том, что агент-чиновник имеет намного больше профессионального опыта и знаний в связанной сфере деятельности, чем принципал-политик/избиратель. Это порождает конфликт интересов между ними: принципал дает поручение и ожидает решения поставленной задачи в своих интересах, тогда как агент, выполняя поручение, может действовать как в интересах принципала, так и своих собственных. По сути, это теория стимула и ответственности. Она очень широко используется в самых разных областях экономики и корпоративного управления, но также интенсивно применяется для решения проблем коррумпированности государственных и политических институтов.
Еще в далеком 1968 г. известным экономистом Г. Беккером, лауреатом Нобелевской премии по экономике, была сформулирована знаменитая концептуальная модель «риск-выгода» в работе «Crime and Punishment: An Economic Approach». Она гласит, что преступление как вид деятельности, совершается людьми, как правило, рационально.
Такой подход представляет собой эдакий рынок спроса и предложения и ожидаемая прибыль/полезность может быть выражена формулой U = D – pf, где D — доход, получаемый от совершения преступления, р — вероятность наказания преступника, f — денежный эквивалент наказания. Применяя этот подход по отношению к коррупции, можно утверждать, что чиновник или политик заинтересован в совершении коррупционных действий до тех пор, пока предполагаемая выгода от этого превышает возможные потери в виде наказания. Исходя из формулы, можно предположить, что коррупция может быть уменьшена через уменьшение дохода D - путем сокращения числа операций, совершаемых чиновником, на которые он имеет возможность повлиять и уменьшения уровня возможной выгоды от них. Вторая часть формулы позволяет увеличить pf, т.е. «цену» за преступление - путем увеличения вероятности выявления преступной деятельности и усиления наказания за нее.
В 1988 г. американский академик Р. Клитгаард в своей статье «Controlling Corruption» вывел классическую формулу: C = M + D – A, что по-русски переводится как Коррупция = Монополия + Произвольность решений – Ответственность (К=М+П-О). Согласно ей, коррупция определяется степенью монопольной власти и правом принимать произвольные решения, которыми наделены государственные чиновники, а также мерой их подконтрольности за свои действия (эта формула часто трактуется другой цитатой Клитгаарда: «коррупция — это алчность плюс возможность минус контроль»). Элемент монополии в рамках государственного управления означает монополию чиновников на принятие решений. Произвольность решений – это юридически закрепленные полномочия должностных лиц, которые сами по себе объективно необходимы в исполнительно-распорядительной деятельности. Однако их избыток в отсутствии должного контроля является важнейшим организационно-правовым фактором коррупции и ответственность становится одним из основных способов обеспечения законности в системе власти.
Применение выводов из данной формулы заключается в наличии работающих по установленным правилам органов исполнительной власти с сильной системой внутреннего контроля и ограниченной возможностью произвола чиновников при принятии решений. Также немаловажным фактором является лишение чиновников монопольной власти на оказание своих услуг через децентрализацию/федерализм и приватизацию этих услуг, где это возможно.
Еще одна концепция, применяемая для борьбы с коррупцией, основанная на теории принципала-агента, это NPM (New Public Management). Она была разработана в 80-х г как часть усилий по внедрению в общественный сектор «делового» подхода, чтобы увеличить его эффективность путем использования моделей из частного сектора. Большой поклонницей этой теории была Маргарит Тэтчер, активно внедряя ее в Великобритании.
Перенимая подход частных компаний с их сфокусированностью на обслуживании клиентов, реформа NPM концентрируется на гражданине как потребителе публичных услуг. Это достигается за счет децентрализации общественного сектора, предоставления местным властям (агентам) большей свободы в принятии решений об услугах, которые они предоставляют гражданам (принципалу). Одним из основных элементов такого подхода является внедрение контрактных отношений между принципалом и агентом, т.е. между гражданами и чиновниками (как ту не вспомнить о созвучных идеях частных контрактных юрисдикций здесь и ФПКЮ отсюда).
Такой контракт предполагает создание стимула для чиновника за добросовестное выполнение им своих обязанностей, и он четко определяет оценочные критерии для этого. С другой стороны, он вводит ответственность чиновника за их невыполнение и строгий контроль со стороны граждан. Таким образом, повышая стимулы и ответственность, эта концепция уменьшает возможности для коррупции. Кроме того, считается, что такой подход уменьшает ее за счет большей прозрачности деятельности чиновников, так как они становятся ближе к гражданам и вынуждены уделять больше внимания их непосредственным нуждам. Еще один положительный аспект такой локализации общественных услуг заключается в том, что из-за децентрализации или федерализации уменьшается «цепь» чиновников, принимающих решение, что тоже должно благотворно влиять на уровень коррупции.
Противники же этой концепции опасаются, что при недостатке активности и ответственности со стороны местного населения по контролю чиновников, NPM создает даже большие предпосылки для коррупции, так как при этом теряется возможность надзора за решениями местных властей со стороны центральных органов.
Підписуйтесь на наш Telegram канал Enigma