Немного теории
Существует несколько признанных форм государственного устройства: конфедерация, федерация и унитарное государство, причем последнее может быть как централизованным, так и децентрализованным. Основным признаком, помогающим различить эти разные формы, является «обладание властью», т.е. определение какая институция является основным держателем властных полномочий. В унитарном государстве вся власть безраздельно принадлежит центральному правительству, в конфедерации ею обладают ассоциированные члены и в федерации она распределена между центром и в разной степени независимыми штатами. Конфедерация как наиболее продвинутая и, в тоже время, сложная система государственного построения, не светит Украине ни в ближайшей, ни в среднесрочной исторической перспективе, поэтому ее мы обсуждать не будем, а поговорим о федеративном и унитарном децентрализованном государстве, обсудим имеет ли федерализм хоть какие-нибудь перспективы у нас в стране, и какие выгоды Украина может приобрести при этом. Возможно, удастся найти какой-нибудь новый поход к ответу на вопрос из заглавия этой статьи.
Почему я рассматриваю именно децентрализованное унитарное устройство в сравнении с федеративным, и не касаюсь централизованной структуры как наиболее присущей Украине буквально «вчера»? Ответ простой – тенденция на перераспределение полномочий между центром и регионами является общемировой. Основная причина этого то, что децентрализация более эффективно, гибко и изобретательно реагирует на общественно-социальные запросы граждан. Ее необходимость признается даже украинским политическим истеблишментом. Уровень централизации власти у нас в стране дошел до абсурда, и, наконец-то, пришло понимание необходимости предоставления больших полномочий, ресурсов и ответственности местным и региональным властным структурам. Но тут надо четко понимать, что согласно признаку «обладания властью», децентрализация – это экономической процесс. При этом не происходит политического перераспределения власти, местным и региональным структурам передаются права пользования большей доли налогов, без политических прав, т.е. местная власть берет на себя больше экономической ответственности. Проблемы теперь больше решаются на местах, н-р, решение делать ли ремонт школы теперь принимается региональными отделами образования вместо столичного министерства. При федерации же штаты имеют большую политическую и юридическую самостоятельность.
Федеративная республика Украина?
В Украине периодически возникают дискуссии о политическом устройстве страны. С одной стороны, уже давно установилось общественное мнение, что Украина - страна культурно, исторически, религиозно и идеологически разделенная. К чему это может привести, было описано мною в статье про цивилизованные разломы здесь. С ней можно соглашаться или нет, но различия в мировоззрении коренных жителей Львова, Донбасса, Одессы, Полтавы или Севастополя – это объективный факт, с которым необходимо считаться. Логическим следствием для решения противоречий между столь разными группами является предоставление им большей культурной и политической автономии, что автоматически приводит к вопросу преобразования Украины из унитарного государства в федеративное. Здесь надо также упомянуть предложения по внедрению прямой демократии, озвученные здесь или о контрактных юрисдикциях отсюда – они тоже требуют перераспределения политических и юридических полномочий между центральными и региональными структурами, что опять же, согласно вышеуказанному «обладанию властью», приводит нас к необходимости перехода на федеративное устройство. Без этого эти предложения просто теряют смысл.
С другой стороны, даже упоминания о возможности федерализма в Украине принимаются в штыки. Большинство украинцев панически боится этого термина, сразу сыпятся обвинения в сепаратизме, работе на Москву, прочих мыслимых и немыслимых грехах. Приводятся самые разнообразные аргументы против этого.
Одни считают, что в нынешней системе власти это означает появление 25 автономных князьков, забывая, что федерация не означает автоматического преобразования ныне существующих областей в независимые штаты. Вряд ли вы найдете разницу в культурно-историческом мировоззрении жителя Полтавы и Черкасс, Одессы или Херсона, Львова или Закарпатья. Поэтому деление страны на «штаты» может проходить на значительно более крупном региональном уровне, скорее всего может возникнуть 5 регионов: Западный, Восточный, Центральный, Южный и Крымский.
Еще одно опасение – это возможность распада страны, ухода отдельных регионов под крыло других государств, Запада или России. Хочется спросить: кто-то на полном серьезе считает, что таже Польша спит и видит, как бы включить в свой состав всю Западную Украину? Какие выгоды она с этого поимеет, кроме большого геморроя? Особенно учитывая столь противоречивые отношения между нашими народами, уходящие корнями в историческое прошлое. Или может Венгрия жаждет за счет этого региона построить свою «Magna Hungaria»? Кто-нибудь при этом пытался сравнить численность населения Венгрии и Западной Украины? Венгры не совсем же идиоты.
Более сложный вопрос о притязаниях России. Опасения, что при федерализме под ее крыло может уйти Восточная или Южная Украина, а то и обе сразу, казалось бы, имеют под собой основание. Наглядный пример «ДНР» и «ЛНР» у нас перед глазами. Но так ли страшен черт, как его малюют? Во-первых, Россия 2021+ г совсем не та, чем Россия 2014. Ей бы со своими проблемами разобраться, а не взваливать на свои плечи содержание огромной территории. Она вон ОРДЛО пытается всячески всучить Украине, чтобы та экономически за нее отвечала, а тут дополнительный десяток миллионов населения. Одно дело, использовать это населения для создания смуты в нашей стране, это украинцы завсегда пожалуйста. Совсем другое принимать зараженных «бациллой вольнодумства» к себе. Оно им надо? Или можно подумать кто-то, кроме клинических идиотов, хочет жить в стране, где можно получить несколько лет колонии за пост в соцсетях? Или может наши олигархи хотят превратиться из хозяев страны размером с Францию в третьесортных бизнесменов без малейшего политического влияния?
Проблемы федерализма
Увы, но федеративное государственное устройство тоже не является идеальным (впрочем, идеального решения не существует вообще). Помимо чисто специфических для Украины проблем, описанных выше, существуют более глобальные и общие проблемы, присущие федерализму. Перечислю основные из них, по мере важности, основываясь на различных исследованиях западных экономистов и социологов, с поправкой на украинские условия. При этом, часть из этих проблем присуща и децентрализации.
- Необходимость координации. Федерация представляет собой сложную систему разделения властных полномочий, что на практике означает высокий уровень согласованности действий на разных уровнях. Достичь этого весьма непросто. Это, с одной стороны, требует хорошо проработанного юридического механизма разделения власти, подкрепленного необходимыми для этого экономическими и силовыми ресурсами. С другой стороны, вопросы координации действий на межрегиональном уровне или уровне центр-регион при решении вопросов национальной безопасности, чрезвычайных происшествий, стратегического планирования, фискальной политики, разрешения конфликтов приобретают огромнейшее практическое значение. Здесь многое зависит от политической культуры и традиций (которые в Украине в этой сфере отсутствуют вообще), способности политических элит договариваться между собой (опять, же оставляет желать лучшего в нашей стране).
- Перераспределение доходов. Под этим понимается то, что, когда федеральная территория имеет право свободно устанавливать свои собственные налоги, это может привести к нескольким нежелательным последствиям. Во-первых, когда один «штат» в целях «социальной справедливости» устанавливает более высокие налоги на «богатых», чтобы поддержать «бедных», это приводит к оттоку первых из этого штата и притоку туда вторых (учитывая мобильность нашего населения и бизнеса внутри страны, не самая актуальная проблема на данный момент, но может быть существенной через какой-то период). Со временем это приводит к снижению налоговой базы, что вынуждает региональные власти вводить еще более высокие налоги – результат всем хорошо известен по кривой Лаффера. Во-вторых, в силу географического положения, доступных природных ресурсов, экономического развития, разные регионы могут иметь существенное неравенство в доходах. Одни «штаты» могут оказаться богаче, а значит предоставить более высокий уровень жизни своему населению, другие будут беднее (это может быть реальной проблемой у нас в стране). В таком случае во весь рост встает вопрос перераспределения части доходов между регионами. Это не является проблемой в унитарном государстве, когда все финансовые ресурсы поступают вначале в центр, а затем распределяются на места, но может быть существенно усложнено при федерализме.
- Эффект перетока. Примером такого может служить наличие каких-нибудь благ, предоставляемых регионом для своих жителей и содержащихся на местные налоги, но ими пользуются жители других регионов, их не платящие, что может привести к их дефициту. Или противоположный пример, когда расходы несут внешние участники, а блага получают жители региона, что приводит к незаслуженному их избытку. Это приводит к фискальному неравенству и влиянию экономических воздействий, внешних по отношению к «штату», на сам «штат».
- Малая размерность. Традиционный федерализм часто сталкивается с проблемой малого размера юрисдикций. Она заключается в том, что федеральная структура в силу своих размеров, не может в одиночку «потянуть» решение вопросов, требующих наличие финансовых или человеческих ресурсов, в объемах, превышающих его возможности (это к вопросу о 25 «князьках»). Примером этого может быть крупный инфраструктурный проект, строительство большого завода, и т.п.
Как видно из перечисленного, практически все проблемы в конечном итоге сводятся к вопросам координации и согласованности действий властей между собой или на вертикальном (центр-регион), или на горизонтальном (регион-регион) уровнях. Каким образом можно осуществить это наиболее эффективно и возможно ли это вообще? Можно ли разрешить проблемы федерализма, указанные выше, в современной Украине и стоит ли затевать процесс перестройки государства на новый лад? Об этом погорим в продолжении.
Підписуйтесь на наш Telegram канал Enigma